大冶市落实公平竞争审查制度第三方评估报告
大冶市公平竞争审查联席会议办公室：
受贵局委托，本所组织了3名律师为成员的评估小组，对全市24家公平竞争审查工作联席会议成员单位（下称“24 家成员单位”）和大冶湖高新技术产业开发区，自2018年 至2022年6月以来制定的关于市场准入、产业发展、招商 引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件、其他政策性文件及“一事一议”具体政策措施进行抽样并分析汇总、审查评估。
根据贵局的委托要求，本次评估的法律法规及政策依据为《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《国家市场监督管理总局、国家发展和改革委员会、财政部、 商务部关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》《国家市场监督管理总局、国家发展和改革委员会、财政部、商务部、 司法部公平竞争审查制度实施细则》《湖北省人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的通知》《黄石市人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的通知》等。
对本所出具的该评估报告，本所律师声明如下：
1、本所是依据本评估报告出具日以前已经发生或存在的事实以及我国现行法律、法规和规范性文件，对评估事项所涉的相关法律问题发表法律意见。
2、由于本评估报告所涉各行政部门的专业性问题繁多，相关文件材料形成的历史原因、背景情况无法在短时间内一一了解，因此，本评估报告得出的结论仅为本所律师的独立法律判断，不构成对相关问题法律属性的最终确认或承诺，也并非权威意见，仅供贵局参考。
本所律师按照律师行业公认的业务标准、道德规范和勤勉尽责的精神，对本此评估事项进行了认真的研究，现评估如下：
一、本次评估样本构成的总体情况
本评估报告应对全市24家公平竞争审查联席会议成员 单位和大冶湖高新技术产业开发区共计25家单位作为采集 对象（下称25家采集对象），实际收到了20家单位提供的自2018年以来制定发布的130份文件资料，为此，评查小 组以该130份文件为样本进行慨括分析。
一是关于样本来源的权威性。此次收集的13份样本全部来源于20家采集对象第一手交付的规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”的具体政策措施，未经评估小组作任何编辑加工，真实有效。从表一可以看出130份样本中规范性文件8份，占样本总量6.15%；以通知、制度等形式 制发的其他政策性文件86份，占总量66.15%；以会议纪要、专题会议纪要、批复、函件等“一事一议”形式制发的政策措施36份，占样本总量27.69%。
二是关于样本来源的时间性。样本来源于《市人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的通知》（黄政发[2018]7号）下发后，2018年6月全市正式实施公平竞争审查制度以来至2022年6月止涉及市场主体竞争的130份文件。从表二可以看出样本产生于2018年8份，占比6.15%；2019年23份，占比17.69%；2020年18份，占比13.85%。 2021年54份，占比41.54%。2022年1至6月份27份，占 比20.77%；2020年样本与2019年相比略有下降，主要原因是抗疫时期，政府及相关部门主要精力投入到抗击疫情的社会秩序管理中，对市场主体的经营管理活动有所影响。
三是关于样本来源的代表性。评估小组从24家成员单 位收集的样本总数量为120份，占样本总量的92.31%，大冶湖高新技术产业开发区样本数量为10份，占样本总量的7.69%。从图表三可以看出24家成员单位提供的样本数量排名前五名的单位依次是市国土局23份；市住房和城乡建设 局18份；市农业农村局14份；市医疗保障局13份；市教 育局9份，130份样本涉及金融、医疗、环境，物流、商贸， 服务，制造，教育等多个行业的市场主体和经营行为，保证了样本的代表性。另有市司法局、市文旅局、市国资局等单位没有上报资料。
二、公平竞争审查制度的落实情况及原因分析
已建立和落实公平竞争审查制度的单位有4家。根据《市人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的通知》要求，2018年以来建立并落实公平竞争审查制度的4家单位分别是市自然资源和规划局、市经信局、市场监督管理局、市农业农村局、市乡村振兴局，仅占采集对象的16%。其他21家单位尚未启动公平竞争审查制度。
上述情况反映出各单位：一是重视程度不够高。2018年自公平竞争审查制度启动以来，25家采集对象已建立并落实公平竞争审查制度的占比仅16%，反映出多数单位对该项制度重视程度不够，启动不及时。二是制度落实不够好。未见一家采集对象通过其官方网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式对规范性文件及政策性文件制度公开征求意见，也未见一家采集对象在书面审查结论中说明征求意见建议情况。反映出该制度落实力度不够，还没有完全到位。三是审查标准不够严。如市自然资源与规划局，虽然落实了公平竞争审查制度，但从采集的样本中仍发现有违公平竞争审查标准的相关措施，一方面反映出审查标准掌握不严，另一方面也反映出审核部门对公平竞争制度的审查能力还达不到相关要求。
三、违反公平竞争审查标准的样本构成及原因分析
评估小组以《通知》为依据，对采集的130份样本进行审查评估，发现违反公平竞争审查标准的规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”具体政策措施共计7件，占样本总数的5.38%。从表四可以看出7件样本具体来源于：市自然资源和规划局1份，大冶湖高新技术产业开发区1份，市商务局1份，市交通局1份，市住房和城乡建设局2份，市财政局1份。上述数据说明：一是上述各部门多为经济发展类职能部门，迫于经济发展压力和追求政策力度，踩红线甚至违反公平竞争审查标准的比例比社会管理类职能部门的比例高。二是以市委市政府名义制发的文件多涉及经济发 展领域，受政府招商引资政策的主导，政策性文件中出现违 反公平竞争审查标准的内容明显增高。三是经济技术开发区，如大冶湖高新技术开发区是经济改革开放的前沿阵地，基于GDP的压力和先行先试、特事特办思想的引导，其制发的政策性文件和一事一议具体措施容易出现违反公平竞争审查标准的内容。四是以政府名义制发的政策性文件同时违反多 条公平竞争审查标准。反映出地方政府利用自身资源和行政 权力，视企业投资规模及投资项目实行差异化政策。对投资规模越大的企业，扶持力度越大，而本地中小企业因投资规模小，难以获得政策支持，这些政策性文件的出台更加剧了中小企业市场竞争的劣势，面临更大的生存压力与发展困难。
四、违反公平竞争审查标准的表现形式及风险评估
对照五部门制发的《通知》中的审查标准，7份违反公平竞争审查标准的样本中①违反审查标准第13条“市场准入和退出标准的”的样本4份，占样本总数的66.66%。如大冶市人民政府《关于建设工程项目及矿山生产产生砂石矿产资源管理和处置的实施意见》中“对全市范围内矿山企业开采批准矿种以外未进行有偿化处置的伴生砂石矿产，由市政府委托属地乡镇和市国资公司进行统一管理和销售，......”的内容，违反了公平竞争审查标准第13条（二）“未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，包括且不限于3、未依法采取招标、竞争性谈判等竞争式，直接将特许经营权授予特定经营者”的审查标准。②违反审查标准第14条“商品 和要素自由流动标准”的样本1份，占样本总数的16.67%。如大冶市人民政府在《关于促进古建产业发展的若干意见》中规定外地企业变更回大冶市注册，或本地企业承诺五年内不迁出大冶市，给予财政奖励。违反《公平竞争审查制度实施细则》第14条第（四）4.“没有法律行政法规或者国务 院规定依据，将本地投资或设立分支机构作为参与本地招标投标、享受补贴和优惠政策等的必要条件，变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”的审查标准。③违反审 查标准第15条“影响生产经营成本标准”的样本2份，占 样本总数的1.54%。如大冶湖高新技术开发区制发的关于印发《黄石大冶湖高新区招商引资产业扶持办法（试行）》的通知》，规定“后两年若当年亩税收达到30万元及以上，按最高不超过其新增县市级财政贡献的50%给予扶持”内容，违反了公平竞争审查标准第十五条（一）不得违法给予特定经营者优惠政策，1、没有法律、行政法规和国务院规定依 据，给予特定经营者财政奖励和补贴。
五、推进公平竞争审查制度措施的意见建议
一是要落实公平竞争审查牵头制度，发挥协调作用。市 级层面要高度重视公平竞争审查工作，及时调整公平竞争审查机构、人员组成，充分发挥顶层设计和重大问题协调职能作用，特别是要加强领导干部的公平竞争审查意识，形成全市上下贯通的领导体制和工作合力。
二是要成立专家咨询委员会，提高审查质量。从市人大、市司法局、市发改委等相关职能部门和高校、律师事务所聘请公平竞争领域法律专家，对涉及公平竞争审查疑难复杂政策措施（案件）开展集体审查，出具审查意见，形成由起草机构初审，法规部门复核，报专家咨询委员会进行集体审查的三级审查制度。
三是要将公平竞争审查与合法性审查并重，探索常态机 制。要积极推动将公平竞争审查纳入政府部门督查范围，实行目标绩效考核评价。促进各级行政部门，尤其是24家公平竞争审查联席会议成员单位优化内部审查机制，严格履行审查程序，切实提高审查质量。
四是要建立定期评查评估机制，发挥评查作用。对已出台的存量政策措施，要定期组织人员进行评估清理，或者组织公平竞争审查评估“回头看”，及时发现和纠正工作运行中产生的排除、限制竞争问题。
五是要建立公平竞争审查培训制度，提高评查水平。针 对各部门评查人员不固定，审查范围不明确，审查标准不熟悉的“三不”现状，应定期组织相关部门人员开展学习培训，聘请专家学者现场授课，定期向联席会议成员单位推送公平竞争审查的最新法律法规、规章，强化案例解读，提升评查人员工作能力和审查水平。
六是及时回应投诉举报，加大整改力度。要及时回应各 类市场主体对公平竞争审查的投诉举报，对投诉举报反映的 违反公平竞争审查标准问题应及时核查，情况属实的，公平 竞争审查领导小组、牵头单位应责令政策制定机关切实整改，对整改不及时、不到位的依法依规严肃处理。
七是要强化社会宣传力度，提高监督意识。各单位一方面应充分利用各类新闻媒体、门户网站、官方微信号等宣传渠道及时解读国家、省、市公平竞争审查政策，广泛宣传公平竞争审查制度的重要意义、进展和取得的成效，加强倡导公平竞争，培育良好竞争文化，不断扩大公平竞争审查制度的社会影响力。另一方面在政策草案征求意见阶段，各职能部门应通过政府网站、政务新媒体等渠道增强社会公众的参度。减轻社会公众在政策文件制定发布过程中的理解障碍，提升公众参与的针对性，增强决策出台的认可度和支持度。
六、结论意见
综上所述，根据公平竞争相关法律、法规和政策文件的规定，评估小组分析评估了大冶市25家采集对象2018年以来制定发布的规范性文件、其他政策性文件制度以及一事一议形式的其他措施。我们认为，24家公平竞争联席会议成员单位对公平竞争审查的意识还有待提高，公平竞争审查的制度还需进一步的落实，审查流程还需进一步规范，监督力度还需进一步加强。对涉及公平竞争的文件措施出台还需进一步加强风险评估，切实做到不偏不倚，公平公正。
附件：1、样本文件目录一览表
2、采集对象文件统计表
3、违反公平竞争审查标准的文件一览表
湖北元初律师事务所 （盖章）
评估小组律师：陈晖
执业证号：14202201211921850
评估小组律师：黄清芳
执业证号：14202201211792638
评估小组律师：杜若
执业证号：14202201910078786
2022年8月15日
